Hablar de corrupción, significa explorar un rasgo que ha sido protagónico dentro de la política latinoamericana en general, y de la ecuatoriana en particular. Si debiésemos definirla, podríamos decir, que se trata de un mecanismo de abuso del poder, de la ejemplificación de la arbitrariedad y de un mal social que tiene multiplicidad de rostros[1].
En primer lugar, la corrupción tiene repercusiones sociales, económicas y políticas, debido a su gran notoriedad y al desprecio que la ciudadanía tiene ante la misma, pero al mismo tiempo, en lo poco que extraña la consumación de la misma.
Las repercusiones que la corrupción genera, afectan la imagen internacional que se brinda del estado, ya que el hecho de que este fenómeno exista y esté presente de forma tan notoria, se verá traducido en la falta de confianza de inversionistas, y en la confianza de los ciudadanos en su sistema público[2].
Este fenómeno representa el enriquecimiento de un funcionario público corrupto, que se beneficia de perjudicar a ciudadanos que pagan sus obligaciones con el Estado -impuestos y demás- y que no tienen otra alternativa, que la de resignarse ante la realidad de nuestra función pública.
Ante esto, los organismos internacionales, han aupado esfuerzos para implementar medidas anticorrupción, que ayuden a los Estados a disminuir los índices de corrupción dentro de la administración pública y a implementar políticas de transparencia.
Uno de los organismos más relevantes, la Organización de Naciones Unidas (ONU), expidió la “Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción”, en el año 2004, en la misma advierte que los estados parte “Preocupados por la gravedad de los problemas y las amenazas que plantea la corrupción para la estabilidad y seguridad de las sociedades al socavar las instituciones y los valores de la democracia, la ética y la justicia y al comprometer el desarrollo sostenible y el imperio de la ley”, y “ Preocupados asimismo por los casos de corrupción que entrañan vastas cantidades de activos, los cuales pueden constituir una proporción importante de los recursos de los Estados, y que amenazan la estabilidad política y el desarrollo sostenible de esos Estados”[3].
En general, podemos observar de la lectura de este documento, que el problema de la corrupción representa una amenaza latente, contra la estabilidad democrática de los estados, y por ende, es menester de la comunidad internacional luchar contra la misma.
De forma genérica, las indicaciones generales expedidas por la ONU, están direccionadas, a que los Estados implementen políticas públicas de prevención, que se enfoquen principalmente en la transparencia de la gestión, y en regular la contratación pública, ya que aquí es donde se presenta de forma más latente la posibilidad de cometer actos corruptos.
Sobre esta primera medida, podemos decir que el Estado ecuatoriano, siguiendo la recomendación internacional, ha intentado de acoger estas medidas, pero sin mucho éxito en la práctica.
En materia de transparencia, en el año 2004, se expidió la “Ley Orgánica de Transparencia y acceso a la información pública”, misma que brinda a los ciudadanos acceso a toda la documentación que se tramite dentro del sector público, para que así, estos puedan operar como garantes del correcto desarrollo y administración de los caudales públicos.
Debemos decir, que el acceso la información pública, representa un derecho fundamental, consagrado en la Constitución de la República del Ecuador, y que el mismo, representa una dimensión de aplicación doble.
En primer lugar, el “derecho de acceso al documento”, que representa un derecho individual, que un ciudadano ejerce, en defensa de otros derechos o intereses, dentro de las relaciones que un sujeto mantiene en calidad de administrado con la administración[4].
Por otro lado, “El derecho de acceso a la información pública”, que tiene una naturaleza colectiva, que opera como un instrumento direccionado al control democrático de la administración pública[5].
Entonces, este es el derecho de todos los ciudadanos de un Estado a solicitar y obtener toda la información relevante que les parezca pertinente, de quienes ejercen funciones públicas[6].
En el Ecuador, a pesar de brindarse este “beneficio”, en la práctica no ha resultado aplicable, puesto que no se desarrolla del modo establecido en la norma. Los ciudadanos, que desean acceder a documentación pública, deben de iniciar procedimientos complejos -acciones constitucionales auspiciadas por profesionales del derecho- que resultan en una pérdida de tiempo y de dinero.
Cuando una institución pública se niega a entregar algún documento, existe un recurso constitucional de acceso a la información pública, sin embargo, para un ciudadano común y corriente, llegar hasta esta instancia significa tener que contratar un abogado, pagar sus honorarios, y todo por querer “ser valiente” y luchar contra aquellos que trasgreden sus deberes dentro de la administración pública.
Es decir, existe la norma, pero los funcionarios públicos siguen creyendo que están en un escalón superior a los ciudadanos comunes, y esto hace que la aplicación de la ley, represente una decepción para los actores ciudadanos, quienes prefieren continuar en sus actividades cotidianas, antes de experimentar el suplicio de solicitar información a la administración pública, y así ser garante de los recursos estatales.
Ahora, otro lineamiento que observamos en la Convención de la ONU, es el de la expedición de códigos de conducta, que permitan regular el correcto desenvolviendo de los funcionarios, dentro de la administración pública.
Al respecto, el profesor, MANUEL VILLORIA MENDIETA, indica que: “En todo empleado público, como ser humano, existe una conciencia, una justificación de sus decisiones, una identidad y una responsabilidad y para conseguir que dichas decisiones tengan una máxima integridad moral surgen los códigos de conducta, como instrumentos de reforzamiento de la conciencia colectiva, como reflexión en voz alta para ayudar en la elección”[7].
A su vez, el profesor antedicho, advierte que cuando los códigos de conducta se presten a cumplir con sus objetivos, estos deben de estar enmarcados en una política de personal adecuada y coherente, no pueden ser meras islas en un entorno caracterizado por la arbitrariedad en los nombramientos y despidos[8].
En el Ecuador, podemos observar que no existe un “Código de conducta” general, que rija para todas las instituciones públicas. Sin embargo, existen ciertas instituciones, que nivel interno, si se han encargado de redactar su respectivo código, para así regir los parámetros éticos de su institución. Dentro de estas podemos encontrar el Banco Central del Ecuador, o la empresa eléctrica.
Debo decir que la práctica de los códigos de conducta, resulta mucho más habitual en las empresas del sector privado. El problema que estos instrumentos encuentran en la administración pública ecuatoriana, es que incluso a nivel interno, no son profundamente difundidos, y conocidos por todos los integrantes de una institución. Esto significa, que por más que los códigos existan, estos no tienen una aplicación práctica, si es que no son debidamente puestos en conocimiento de los funcionarios que son parte de la administración pública.
Además, debemos decir, que en estos códigos de conducta, rigen parámetros éticos y morales, que de algún modo, son propios de cada funcionario[9].
Con esto, quiero decir que un funcionario honesto y transparente, así no exista un código, que regule su conducta, no se corromperá. A diferencia, de un funcionario corrupto, que así esté regulado por la norma, buscará la forma de transgredirla, y cumplir su cometido en perjuicio de la administración.
Por último, la convención de las naciones unidas de lucha contra la corrupción, se refiere a la implementación de tipos penales, encaminados a sancionar a quienes cometan conductas delictivas, básicamente, cohecho, peculado, tráfico de influencias, enriquecimiento ilícito, blanqueo de capitales, entre otros.
Podemos observar que todos estos tipos penales están enfocados a los funcionarios de la administración pública, ya que al ser delitos especiales, prestan especial atención a la calificación jurídica del sujeto activo. Así, para ser autor de alguno de estos delitos, se requerirá necesariamente, ostentar la condición de funcionario público.
Ahora, en relación a esta medida, podemos decir que si de algo se ha tomado al pie de la letra la convención, es en la tipificación de delitos en contra de la administración pública.
Incluso desde el marco constitucional, la Constitución de la República del Ecuador, ya advierte en su art. 3:
‘‘Art. 3.- Son deberes primordiales del Estado:
8. Garantizar a sus habitantes el derecho a una cultura de paz, a la seguridad integral y a vivir en una sociedad democrática y libre de corrupción.’’ (Registro Oficial 449, 2008)
Es decir, de algún modo, se entiende que la única forma de garantizar el correcto desenvolvimiento del sistema democrático, es mediante las políticas públicas de transparencia, y de lucha contra la corrupción.
En este mismo sentido, e inspirado por la normativa internacional, y el mandato constitucional, se expide en el Ecuador, el Código Orgánico Integral Penal del 2014, mismo que tipifica todos los delitos recomendados por las Naciones Unidas, con penas estrictas, e incluso, determinando que varios de estos delitos contra la administración pública son imprescriptibles.
Es decir, el Estado puede perseguirlos hasta que los mismos sean sancionados, y así, no haya forma de que los mismos queden en la impunidad.
De algún modo podemos decir, que esta medida legislativa parte de la exigencia ciudadana de luchar contra la corrupción, puesto que el nivel de escándalos ha llegado a un punto en que el descontento es generalizado.
Esta presión, ha llevado al Estado a implementar medidas estrictas, en las que prima el eficientismo penal, por encima de las garantías inherentes a todos los ciudadanos dentro de un estado de derecho.
Si debemos medir la efectividad de estas medidas, en razón de los políticos o funcionarios condenados por actos de corrupción, debemos decir que las mismas han resultado exitosas, puesto que son múltiples lo ex funcionarios que están cumpliendo penas privativas de libertad, o que tienen procesos en contra.
Los casos más sonado en relación al sistema político ecuatoriano, son el “Caso Sobornos”, y el del ex vicepresidente, Jorge Glas Espinel, condenado a 6 años de cárcel por el delito de asociación ilícita, en concreto por presuntamente haber recibido sobornos y haber coadyuvado a la concesión de contratos públicos a la empresa brasilera, Odebrecht[10].
El caso antedicho, representó satisfacción de la ciudadanía en general, porque se brindó la impresión de que en efecto, las medidas legislativas contra la corrupción estaban dando resultado. Sin embargo, debemos decir, que los hechos por los que se condenaron al ex vicepresidente, ocurrieron en el año 2011, es decir, antes de la expedición del COIP, y por ende, el mismo tuvo que ser juzgado y condenado con el código penal anterior.
Este hecho, si bien es cierto, representó un trofeo para la justicia ecuatoriana y se difundió en la propaganda comunicacional del gobierno, como la ejemplificación del compromiso del mismo en la lucha contra la corrupción, pero, al mismo tiempo, representó cómo el ansía de “justicia”, conlleva a vulnerar el debido proceso y a no lograr el fin que la política anticorrupción debería tener: Recuperar el dinero sustraído ilícitamente.
En relación a los delitos anticorrupción tipificados en el Código Orgánico Integral Penal, podemos decir que no han significado tipos penales simbólicos, y que por el contrario han servido de aliados a los administradores de justicia para poder sancionar conductas delictivas en contra de la administración pública,
En base a esto, se puede sostener, que los casos de corrupción no pasan por falta de normativa que los sancione, sino más bien por falta de medidas preventivas que eviten que los mismos ocurran.
La norma jurídica en materia penal, cumple en el Ecuador, una función sancionatoria, más no una prevención general positiva.
La principal crítica que podemos realizar a este sistema, es que responde a exigencias ciudadanas, y deja de lado los parámetros que sostienen un Estado de derecho: Debido proceso, presunción de inocencia, favorabilidad.
En la actualidad se está midiendo el éxito de la administración de Justicia, en razón a cuantos ex ministros, vice presidentes, o presidentes, están presos o condenados por casos de corrupción, pero se está dejando de lado el enfoque preventivo que debe tener el Estado para evitar que este tipo de situaciones si quiera ocurran.
Además, debemos de considerar que los actos de corrupción ocasionan un perjuicio económico al Estado, entonces, más allá de condenar a los corruptos -que es necesario para no dejar en la impunidad la confianza que se les ha brindado para el ejercicio de su función- se necesita también desarrollar medidas y políticas públicas y de cooperación internacional enfocadas en las recuperación de los caudales sustraídos ilegalmente de las arcas públicas, precisamente en esta función, la legislación y al administración de justicia del Estado Ecuatoriano, han fracasado.
[1] BETANCOR, A.: “Corrupción, Corrosión del Estado de Derecho”, Pamplona, Thomson Reuters, 2017.
[2] BETANCOR, A.: “Corrupción, Corrosión del Estado de Derecho”, op. cit.
[3] ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS: “Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción”, Nueva York, Oficina contra la droga y el delito, 2004, p. 5, https://www.unodc.org/pdf/corruption/publications_unodc_convention-s.pdf
[4] NAVARRO CARDOSO, F.: “El derecho de acceso a la información pública como instrumento de transparencia en la lucha contra la corrupción y la tutela penal”, en MATALLÍN EVANGELIO. A, Compliance y prevención de delitos de corrupción, Valencia, Tirant lo blanch, p. 271-288.
[5] NAVARRO CARDOSO, F.: “El derecho de acceso a la información pública como instrumento de transparencia en la lucha contra la corrupción y la tutela penal”, op. cit, p. 271-288.
[6] NAVARRO CARDOSO, F.: “El derecho de acceso a la información pública como instrumento de transparencia en la lucha contra la corrupción y la tutela penal”, op. cit, p. 271-288.
[7] VILLORIA, M.: “Ética pública y corrupción: Curso de ética administrativa”, Madrid, Tecnos, 2000.
[8] VILLORIA, M.: “Ética pública y corrupción: Curso de ética administrativa”, op. cit.
[9] WITTMER, D: ·Etichal decision making”, en M. DEKKER, Handbook of administrative Ethics, Nueva York, T.L Ciioer, 1994.
[10] ESPAÑA, S.: “El vicepresidente de Ecuador, condenado a seis años de cárcel por el ‘caso Odebrecht”, El País, 14-12-2017, https://elpais.com/internacional/2017/12/13/america/1513203226_698689.html