I
Introducción
Desde el surgimiento de la República, y remontándose al origen histórico del proyecto independentista (secesión) que fue llevado a cabo por los conocidos próceres de la historia ecuatoriana, la República del Ecuador ha sido objeto de distintas formas de Estado y gobierno consagradas en los textos constitucionales a lo largo de la historia, tales como; El Estado soberano (1978), el Estado social de derecho (1998), hasta lo que hoy se denomina como Estado constitucional de derechos (2008), en adherencia a las diversas tendencias de gobierno donde entra el factor ideológico del individuo. Al final estos antecedentes responden a un Estado donde el poder aún no se desprende del régimen centralizador.
El proceso histórico que demarcó la independencia, las distintas Constituciones, y gobiernos por los que ha atravesado el Ecuador, son de base a lo que hoy en día componen nuestras instituciones, organización del Estado y forma de gobierno. Con este antecedente vale recalcar que, las falencias estructurales y organizativas de las instituciones estatales han sido de base para la crisis institucional que ha desencadenado altos índices de corrupción, desorganización, aumento del gasto público, mal manejo de recursos, entre otros, y, que existen en los diferentes ámbitos del Estado. De ello nace una necesidad impetuosa de una mayor autonomía en las instituciones, entre esas, los ya existentes gobiernos autónomos descentralizados; o un proceso de independización completo de los gobiernos metropolitanos adherido a la implementación del sistema de competencias. No resulta novedoso hacer mención de ello, siendo un tópico que se ha venido tratando por diversos profesionales y ciudadanos.
La independencia y las ideas de libertad siempre han sido parte de los deseos de aquellos ciudadanos identificados con corrientes liberales, que anhelan con furor superar los antecedentes de la centralización, el bloqueo del sector productivo, el subdesarrollo y la inestabilidad política por los que ha atravesado el Ecuador desde las bases del proyecto independentista y arrastrando los conflictos durante la administración previo a la independencia.
El inicio de nuestro proceso de independencia en la ciudad de Guayaquil, Perla del Pacífico, fue la cuna del proceso de independización (secesión) de nuestra nación, y claramente una región clave para el desarrollo económico y relaciones comerciales que se generan tanto a nivel local e internacional. Su ubicación geográfica sobre la cuenca del Pacífico, al igual que su clima, es un punto estratégico para el desarrollo del sector productivo, el comercio con las demás regiones y la entrada de divisas que mantienen nuestra economía. Considerando lo anterior, se entiende que las negociaciones del sector productivo se enfocan en la región Costera, así como el sector empresarial, no obstante; los procesos burocráticos, el manejo de tributos y las funciones más importantes, se concentran en la capital, propio de una nación sumida en gran centralización desde tiempos inmemorables, centralización que atañe las diferentes funciones del Estado, que regulan las distintas relaciones sociales. Y a pesar de los cambios orgánicos realizados en la última constitución, refiriéndose a la creación de nuevas instituciones que apuntan a lograr una mayor autonomía, el manejo de las instituciones aún no se desarrolla de la manera más eficaz y autónoma.
Conociendo este panorama, surge la interrogante: ¿Acaso no existe dentro del marco legal y los reglamentos institucionales, las herramientas suficientes que apunten y faciliten el proceso de autonomización y descentralización que tanto urge? La respuesta es tan sencilla como una afirmación. Actualmente si existen herramientas jurídicas como el Códico orgánico de organización territorial, autonomía y descentralización (COOTAD), y la misma Constitución de la República, que incluye elementos dirigidos a responder a esta necesidad de autonomía. No obstante, esas herramientas no han sido aprovechadas ni ejecutadas de la manera más eficiente.
II
Ordenamiento jurídico ecuatoriano
La Constitución de Montecristi (2008) dispone una nueva forma de organización territorial del Estado, incorporando nuevas competencias a los gobiernos autónomos descentralizados. Prevé que, por ley, se establezca el sistema nacional de competencias, mecanismos de financiamiento e institucionalidad responsable de administrar estos procesos a nivel nacional. La misma consagra en su artículo primero: “El Estado (…) Se organiza en forma de República y gobierna de manera descentralizada. La soberanía radica en el pueblo, cuya voluntad es el fundamento de la autoridad y se ejerce a través de los órganos del poder público y de las formas de participación directa prevista en la Constitución.”
La constitución otorga el carácter orgánico a las leyes que regulen la organización, competencias, facultades y funcionamiento de los gobiernos autónomos descentralizados. Consecuentemente, atañe la necesidad de que exista un cuerpo legal que integre la normativa de los gobiernos autónomos descentralizados, como mecanismo para evitar la dispersión jurídica, brindar racionalidad y complementariedad al ordenamiento jurídico. El ordenamiento jurídico orgánico regula dicho tema mediante el cuerpo legal pertinente, que corresponde en dicho caso a El Código Orgánico de Organización territorial, autonomía y descentralización (COOTAD). (Registro oficial, 2010)
III
Proceso de evolución territorial en el Ecuador
El territorio de un país no es algo fijo o inmutable, sino que va transformándose a través de la historia. Las fronteras, límites y jurisdicciones cambian en el tiempo, y el caso del Ecuador sigue esta suerte. El territorio ecuatoriano se ha ido transformando a través de distintos procesos de migración, colonización caracterizada por una estructura política y territorial regionalizada, procesos de independencia, entre otros. Cuando nace la República del Ecuador, en 1830, el territorio que controlaba la autoridad estatal era el que giraba en torno a los centros regionales: Quito, Guayaquil y Cuenca. Estos procesos de variedad geográfica han cumplido un papel fundamental en la base organizacional del país. Los procesos de articular regiones y construir vías de conexión, fueron a la par de los fenómenos migratorios que fueron cambiando profundamente al Ecuador.
La región Costa tenía como eje al puerto de Guayaquil y se extendía a lo largo del sistema fluvial que confluye en el río Guayas. Aquí se asentaban pequeños productores de materia prima. El espacio iba siendo ocupado por hacendados y plantaciones productivas, cuyas exportaciones crecían cada año, atravesando distintos periodos de auge productivo. Grupos de trabajadores vinculados al comercio y grupos de artesanos, constituían la mayoría de los sectores populares urbanos. Una vez avanzado el proceso independentista que transcurrió por las tres ciudades principales, y derrocada la administración española, Quito y Cuenca aceptaron anexarse a la Gran Colombia, mientras que, Guayaquil optó por mantener su independencia por el puerto y su región. Las identidades regionales al momento de consolidar la República, eran fuertes y anteriores al surgimiento de la identidad nacional. El nuevo Estado quedó marcado por una naturaleza regionalizada y precaria que prevalece hasta nuestros días, y las bases de participación orgánica de los municipios quedaros desvanecidas una vez extirpada de las regiones la administración española. El historiador ecuatoriano Enrique Ayala Mora es quien explica detalladamente este proceso.
El Ecuador surgió de la emancipación de la Gran Colombia por conflictos políticos internos, pero mucho antes de su separación ya existía un fuerte regionalismo dado por las circunstancias geográficas, políticas y socio-económicas. Su primera constitución consagró en 1830 la existencia de tres departamentos ya mencionados. Cada departamento tenía su organización administrativa y territorial. Se dividían en cantones, municipios o herederos de los cabildos de la Real Audiencia. Para efectos del citado estudio, en esta década de establecimiento, estas instituciones quedarán mal definidas y se dieron conflictos de competencias. En este sentido, es importante desarrollar las estructuras de estas instituciones en investigaciones y análisis futuros.
A esto se unieron los esfuerzos de Quito por centralizar algunos aspectos del manejo del país; nombramientos de autoridades seccionales, cobro y disposición de impuestos, administración de justicia, entre otros. Se debe considerar que el ordenamiento administrativo de un territorio proporciona la estructura a partir de la cual se organiza y controla una población. Misma que sentará las bases para las futuras. Fue en 1861 donde se borró el esquema departamental y se estableció definitivamente la división política provincial bajo la consolidación del Estado oligárquico terrateniente, tras la muerte del ex presidente G. García Moreno. El país entró en un proceso de modernización, que se asentó sobre los sectores conservadores. Durante el siglo XIX, se evidenció un avance de la centralización, mientras que Guayaquil atravesaba por el auge cacaotero, consolidándose instituciones de la sociedad civil que asumieron actividades económicas. Fue así asentándose un esquema de bicentralismo, Quito la capital política, y Guayaquil la capital económica. (Ayala Mora, 2003)
IV
Modelo de centralización
En la actualidad, se ha comprobado que el modelo centralista es caduco e inviable en el tiempo. En nuestro país existe certeza del agotamiento de este modelo debido a la hipertrofia causada por el exceso del componente burocrático dentro del Estado, más no existe una solución clara al problema planteado. Ya se ha mencionado las diversas herramientas que la legislación ofrece en torno a esta necesidad. Esto ha dado como resultado el debate en torno a los mecanismos de regionalización y descentralización completa de las instituciones y municipios, no obstante, no ha sido de mayor eficacia. El desafío aún es grande, pero algo que es indiscutible es que la descentralización y municipalización de las instituciones son una necesidad que responde al bienestar popular, son demandas en torno a su deseo de desarrollo orgánico en los diferentes ámbitos. En relación a Guayaquil, desde hace ya más de un siglo que muchos anhelan su independencia, consigna heredada de las generaciones pasadas, tanto que se transformó en un rasgo cultural. En comparación a otras regiones, que han sido dependientes de otros sectores del país.
Los gobiernos, además, se han caracterizado por ser malos distribuidores de los recursos que se adquieren por las formas conocidas, entre esas el pago de tributos. Esa mala distribución, producto de las falencias administrativas, han sido de efecto entorpecedor para el desarrollo de las economías, la obra pública y el cumplimiento de otros servicios básicos que carecen ciertas regiones del Ecuador. Todo esto, dado a que aún se encuentran sujetas a un régimen no descentralizado. Dicho esto, es menester promover lo que la ley ya prevé como Estados de competencia, tanto a nivel político como la teoría de competencia en el campo económico. Los municipios ya no deben seguir a expensas del presupuesto central del Estado, el cual limita su desarrollo urbano y productivo, y da cabida a otros actos de corrupción.
Hay zonas, cuyos sectores productivos son de suficiente incentivo para una mayor autonomía, y proponer el derecho a la autodeterminación tributaria resulta un mecanismo innovador y necesario para ello. Que este derecho venga acompañado de la facultad de los ciudadanos a dirigir el pago de tributos a sectores específicos. La modernización de la sociedad resulta beneficiosa en la celeridad de estos procesos, haciendo posibles fenómenos como la migración campo-ciudad. Vale deducir que, conociendo los antecedentes previamente mencionados, gran parte de la ciudadanía, preferirá pagar sus respectivos tributos a los municipios regionales que son de mayor confianza, y cuya organización, dado a su tamaño, se somete a un control de transparencia más facilitado. Sin embargo, deben implementarse los mecanismos de control y transparencia pertinentes. Así mismo, buscar la manera de reducir el gasto público y evitar el despilfarro, disminuyendo la cantidad de instituciones y funciones que no son imprescindibles, y cuyas funciones pueden ser ejercidas por los mismos municipios. Este es un análisis que no corresponde finalizar aquí, más cada punto tiene un propósito y debe ser desarrollado a profundidad.
V
Conclusión
Para concluir, el ordenamiento jurídico otorga derechos y herramientas que suponen facilitar y mejorar el desenvolvimiento de las actividades sociales e institucionales. Sin embargo, no es novedoso que estos no sean aplicados eficazmente en mayor parte de las ocasiones. Es menester impulsar medidas que finalmente apunten a desarraigarnos de esa herencia de centralización, y que una mayor autonomía de las regiones y municipios, incentiven a los sectores a alcanzar mayores índices de desarrollo productivo, mayor organicidad en sus instituciones públicas y un verdadero progreso a nivel regional. Aquí, es necesario considerar que una propuesta nacional sobre descentralización no debe ser de manera uniforme, yace la necesidad de reconocer en la diversidad cultural y territorial, que las condiciones económicas, culturales y territoriales no son las mismas para todos los sectores, por ende, la importancia de afrontarlas desde un marco de unidad y competencia, y un proceso gradual que envuelva los esfuerzos a nivel nacional
Mora, E. A. (2003). Centralismo y descentralización en la historia del Ecuador del pasado y la situación actual. Revista ecuatoriana de historia, 19. Recuperado el 2020, de http://repositorio.uasb.edu.ec/bitstream/10644/1610/1/RP-19-ES-Ayala.pdf
Registro oficial. (2010). CODIGO ORGANICO ORGANIZACION TERRITORIAL. Obtenido de Lexis: http://www.oas.org/juridico/pdfs/mesicic4_ecu_org.pdf